Conforme receptara el derecho administrativo, el Estado posee tres funciones básicas: a) la actividad legislativa; b) la jurisdiccional y c) la administrativa. Sin embargo, y por diversas razones, durante los primeros años de vida institucional de la República, el gobierno fue muy respetuoso de las atribuciones que esta trilogía imponía, como parte del principio de separación de poderes. Teniendo en cuenta estos elementales deberes fue que la Nación, en sus orígenes, estuvo alejada de la actividad privada; pero esto cambiaría, lentamente, en los años posteriores.
A partir del año 1930 –producto de la crisis que se originara en el gran país del norte y que arrastrara a nuestra patria– la Nación encaró una nueva misión a su ya clásica organización funcional: la actividad empresaria o actividad económico-financiera. Entre los años 1930 y 1943 –fruto de la crisis originada por la gran depresión en los Estados Unidos y por las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial– se produjo una intensa intervención por parte del Estado, la cual estuvo dirigida, más bien, a cumplir un objetivo de regulación de algunas de las áreas productivas fundamentales.
No obstante, este período no sólo se caracterizó por la expresa voluntad política del Estado en tomar a su cargo nuevas actividades sino que, por imperio de circunstancias coyunturales, también se hizo propietario de empresas privadas –en un comienzo en forma eminentemente transitoria, a fin de evitar su desaparición y las consecuencias que ello acarrearía para diversos sectores esenciales– porque también se ejercitaron políticas dirigidas a reducir el universo de empresas públicas.
De esta forma, fueron creadas diversas empresas, tales como: la Junta Reguladora de Granos (1933), ex post Junta Nacional de Granos, con el fin de adquirir las cosechas a los productores a precios fijados por el gobierno y revenderlas luego a los exportadores; la Junta Nacional de Carnes (1935), quien tuviera funciones de control y promoción del comercio exterior de carnes; la Comisión Reguladora de la Producción y Comercialización de la Yerba Mate; el transporte colectivo de pasajeros de la ciudad de Buenos Aires (1928); la creación de Bancos oficiales en las distintas provincias; la creación de la Dirección General de Fabricaciones Militares (1941) por medio de la ley 12.709; las Fábricas Nacionales de Envases Textiles (DANDET) (1942), dada la escasez de yute para bolsas, con plantas en Chaco y Santiago del Estero; el Banco Industrial (1943) con el fin de financiar al sector, luego denominado BANADE (Banco Nacional de Desarrollo), y un largo etcétera.
Así, vieron la luz las “empresas del Estado”, bajo el imperio de las leyes 13.653, ley 14.380 y la ley 15.023. Estas sociedades tuvieron por objeto la realización por parte del Estado de actividades industriales, comerciales o servicios públicos de diversa naturaleza. Las empresas del Estado son entidades públicas estatales sujetas a un régimen jurídico mixto de derecho público y derecho privado. Son creadas por ley y están encuadradas dentro de la administración pública, su patrimonio es estatal y no pueden ser declaradas en quiebra, lo que marca el carácter público de estos sujetos de Derecho.
Esta forma de incorporarse a la actividad privada por parte del Estado permitió el surgimiento de verdaderas entelequias: administración pública central; administraciones públicas provinciales; administraciones públicas municipales; entidades autárquicas; empresas del Estado; sociedades del Estado; sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria; sociedades de economía mixta; empresas de elaboración de materiales y elementos de guerra (Dirección General de Fabricaciones Militares) ley 12.709, empresas rehabilitadas en estado de cesación de pagos, ley 17.507, ley 18.832 y ley 19.980, entre otras; las que habilitaron el desarrollo de emprendimientos que no podían ser llevados a cabo –en aquellas épocas– por los particulares.
Este modo de actuar por parte del Estado, en contraste con sus funciones primarias o elementales (salud, justicia, defensa, educación, etc.) podría denominarse: “función subsidiaria o secundaria”, la que comprende aquellas labores que despliega la Nación por razones vinculadas, generalmente, a un determinado momento político o económico. Sin perjuicio de esta injerencia del poder estadual en el ámbito privado, nuestro país dictó normas tendientes a proteger las empresas que se encontraban en crisis, cuya continuidad se hallaba comprometida.
En razón de ello, se dictaron diversas disposiciones legales que trataron de sanear la situación de una multiplicidad de firmas. Así, la ley 17.507 denominada: Régimen Especial de Ayuda a las Empresas Nacionales con Dificultades Financieras, la cual permitía que el Estado Nacional pudiera sanear empresas que se encontraban en virtual estado de cesación de pagos, algunas de las cuales pasaran a manos del Estado Nacional.
Un caso paradigmático es la expropiación que se realizó en el año 1970 de la firma “Compañía Azucarera Tucumana S.A.” que quebrara, posteriormente, la cual generó una larga discusión respecto del pago del precio, lo cual fue dirimido recién en el año 2013 por la Corte Suprema.
Con posterioridad, se dictaron leyes puntuales para situaciones coyunturales de ciertas empresas que por su importancia en la actividad productiva e impacto en la economía de una región, requerían alguna protección estadual. La ley 17.658 para la firma Cavic, por medio de la cual se dispuso la suspensión de acciones judiciales originadas en documentos emitidos por compra de uva de las cosechas 1966 y 1967; la ley 18.178 para la Compañía Industrial del Norte de Santa Fe S.A. Ltda.; mediante la cual se resolvía la intervención y caducidad del mandato del directorio y sindicatura y paralización de juicios; la ley 18.264 por la que se beneficiaba a la Compañía Azucarera Bella Vista S.A. por conducto de la paralización de juicios y suspensión de la ejecución de sentencias contra ella y, por último, la ley 18.778 para la firma Las Palmas del Chaco Austral S.A. en la que se ordenaba la paralización y suspensión de la iniciación de juicios y de la ejecución de sentencias dictadas en su contra, son algunos de los frutos que dio una legislación en las que el Estado se erigía en el verdadero “paterfamilias” de los negocios privados de la Argentina.
Las leyes 18.832 y 19.980 modificatorias del art. 195 de la ley 11.719 (ex post, ley 19.551, “ley de quiebras”, hoy ley 24.522), dieron abrigo a la continuidad de la empresa privada, traspasando sus pasivos al Estado Nacional, con lo cual se originó uno de los problemas más críticos de nuestra historia económica; la nacionalización de la deuda privada.
Con diversos argumentos: “la paz social”, “el interés público”, “la influencia de la empresa en la economía nacional o regional”, “el desarrollo tecnológico”, “la conservación de la empresa”, “la soberanía hidrocarburífera”, “la soberanía alimentaria” y otras razones como la independencia nacional –a través de diversas modalidades: exención de intereses y multas, facilidades y planes de pago– entre otras; el Estado intervino en la actividad privada asumiendo el costo que las empresas en estado de insolvencia eran incapaces de afrontar, para permitirles sanear su pasivo, interviniéndolas sin sustituir sus órganos sociales, con el firme propósito de mantenerlas y «preservar, por todo el tiempo que resulte razonablemente necesario, las fuentes de trabajo», a mérito de los beneficios que ello generaba para la Nación.
La reacción que estas leyes provocaron no se hizo esperar. Muchos son los que remarcaron la –a veces– innegable compenetración existente entre empresa y sociedad, como así también la necesidad de efectuar una separación entre l'homme et de l'entreprise, con el fin de intentar el salvataje de la segunda cuando el empresario que la conducía la había llevado a una situación de crisis. A decir verdad, la raíz de este pensamiento tuvo su origen en Francia, quienes postulaban la imperiosa necesidad de separar el destino del patrimonio del comerciante –garantía de los acreedores– de la suerte que corriera aquél, en el entendimiento que resulta más beneficioso, desde un plano económico, conservar la empresa que gastar ingentes esfuerzos en perseguir al deudor.
Desde aquellos tiempos, el Estado –por diversas razones– ha incursionado en la actividad privada, muchas veces, motivado en razones circunstanciales y otras por esa incontenible necesidad de querer aplicar las recetas utilizadas por otros, tan alejadas de nuestro sentir nacional, lo cual también ha provocado importantes crisis económico-financieras que generaron un incremento, entre otras cosas, de la deuda externa y de los índices de desempleo.
Pero, a la etapa del Estado empresario le siguió otra diametralmente opuesta: el Estado privatizador. Y, así, comenzamos la década de los noventa, en la cual las empresas del Estado eran entregadas a terceros, en la comúnmente denominada: “era privatizadora”.
De esta forma, por conducto de la ley 23.696 (Ley de Reforma del Estado) empresas como: Administración General de Puertos (AGP); Aerolíneas Argentinas S.E.; Aeropuertos; Agua y Energía Eléctrica S.E. /Sector Eléctrico; Área Material Córdoba Aviones; Argentina Televisora Color S.E. LS 82 tv Canal 7 (A.T.C.); Astillero Ministro Manuel Domecq García – DOMECQ; Astilleros y Fábricas Navales AFNE S.A.; Banco Hipotecario Nacional; Banco Nacional de Desarrollo (BANADE); Caja Nacional de Ahorro y Seguro; Canal 11, Dicon Difusión S.A. LS 84 tv; Canal 13, Río de la Plata S.A. LS 85 tv; Carboquímica Argentina Sociedad Anónima Mixta; Carolina S.A. Minera; Compañía Azucarera las Palmas S.A.I.C.A.P.U.; Empresa Líneas Marítimas Argentinas (ELMA); Empresa Nacional de Correos y Telégrafos (ENCOTEL); Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL); Empresa Nuclear Argentina de Centrales Eléctricas S.A. (ENACE); Establecimientos Altos Hornos Zapla; Fábrica Militar de Acido Sulfúrico; Fábrica Militar de Tolueno Sintético; Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos ECA; Fábrica Militar General San Martín; Fábrica Militar Pilar; Fábrica Militar San Francisco; Ferrocarriles Argentinos S.A.; Flota Fluvial del Estado Argentino; Fondo Nacional de la Marina Mercante; Forja Argentina S.A.; Gas del Estado S.E.; Hidroeléctrica Norpatagónica S.A. - HIDRONOR / Sector Eléctrico; Hierro Patagónico de Sierra Grande S.A. Minera HIPASAM; Hipódromo Argentino; Induclor Sociedad Anónima Mixta; Indupa S.A.; Industrias Mecánicas del Estado S.A. (IME); Instituto Nacional de Reaseguros S.E. (INDER); Interbaires S.A.; Intercargo S.A.; Junta Nacional de Carnes; Junta Nacional de Granos; LR3 Radio Belgrano; LR5 Radio Excélsior; LV3 Radio Córdoba; Llao Llao Holding; Monómetros Vinílicos; Obras Sanitarias de la Nación (OSN); Petropol; Petroquímica Bahía Blanca S.A.; Petroquímica General Mosconi S.A.I. y C.; Petroquímica Río Tercero; Polisur Sociedad Mixta; Redes Viales; Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA); Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA); Talleres Navales Dársena Norte S.A.C.I. y N. (TANDANOR); Tanque Argentino Mediano S.E. (TAMSE); Tecnología Aeroespacial S.A. (TEA); Yacimientos Carboníferos Fiscales (Y.C.F.); Yacimientos Petrolíferos Fiscales S.E. (Y.P.F.), pasaron a manos privadas por vía de concesión o privatización, en procedimientos, algunos, luego, cuestionados en ámbitos judiciales.
Y si nos interrogáramos: que pasó después? Podríamos responder que el péndulo volvió a inclinarse y, nuevamente, retornamos al punto de partida.
Llego la crisis del año 2001 y, nuevamente, el Estado retomó el papel que hiciera valer en otras épocas y estatizó diversas empresas: el listado de las compañías que fueron reestatizadas comienza con el Correo Oficial. Esta fue una concesión que ganó SOCMA, para luego ser de nuevo nacionalizada en el año 2003.
En 2006 le siguió Aguas Argentinas, la que fuera estatizada renombrada como Agua y Saneamientos Argentinos (AySA). La firma también había sido privatizada durante la presidencia de Menem, y la mayor parte del paquete accionario quedó en manos del grupo francés Suez y de la empresa española Aguas de Barcelona. La firma Suez presentó un reclamo ante el CIADI, lo cual le costara al país la suma de 250 millones de dólares.
Con posterioridad (2007) se estatizó Talleres Navales Dársena Norte (TANDANOR), luego de haber sido también privatizada en la década anterior.
En 2008 le tocó el turno a Aerolíneas Argentinas y Austral. La aerolínea de bandera nacional había sido vendida a comienzo de los noventa al grupo Iberia (aerolínea de bandera española), la cual quebrara en 2001. En aquella época se inició un concurso de acreedores, pasando la firma a manos del grupo español Marsans. Por esta expropiación, la Argentina debió pagar la suma de 320 millones de dólares a la firma española, por orden del CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones).
Luego (2010) fue estatizada la Fábrica Argentina de Aviones (FADEA) que había nacido como idea en 1926, durante el gobierno de Marcelo T. de Alvear. La empresa fue entregada en concesión por 25 años, en 1995, a Lockheed Martin Aircraft.
En 2012 se aprobó la ley de expropiación del 51% de las acciones de YPF, que estaban en manos de la petrolera española REPSOL. A raíz de esta acción, hay un juicio contra el país en los tribunales de Nueva York, ya que los demandantes acusan que la Argentina no cumplió con los estatutos de la compañía a la hora de estatizar las acciones. Según algunos analistas esta demanda le podría costar al país alrededor de 3000 millones de dólares. El fondo Burford Capital, fue quien adquirió el derecho de litigar contra la Argentina a las compañías del Grupo Petersen, de la familia Eskenazi, luego de que se declararan en quiebra, en España.
En 2013, finalmente, se reestatizó el Belgrano Cargas y Logística, la empresa encargada del transporte ferroviario de cargas.
Otra de las empresas que se intentó expropiar fue la ex Ciccone Calcográfica, en 2012. Si bien se aprobó en el Congreso la ley de expropiación, un decreto posterior designó a la AFIP como sujeto expropiante, hasta tanto se completara el procedimiento, otorgándose el uso de los bienes de la firma constituida: “Compañía de Valores Sudamericana”, a la Casa de Moneda.
Además, según recopila el CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) en un informe, entre 2003 y 2018 se crearon 12 empresas públicas: IESA (surge de la fusión de Enarsa y Ebisa), ARSAT, ADIF, SOFSE, RTA, CEATSA, EANA, Administradora RRHH Ferroviarios, Nuevos Aires del Sur, Playas Ferroviarias, Contenidos Públicos y Corredores Viales.
Y, finalmente, llegamos al año 2020 ?el que, seguramente, trataremos de olvidar lo antes posible? el de la pandemia y la cuarentena más larga que conozca la historia nacional y se presentó una nueva posibilidad de renovar los aires estatizadores, y ahí apareció Vicentin, y como el péndulo de Foucault se volvió a plantear el retorno a viejas épocas, pero en un contexto económico diferente.
En efecto, la pandemia hizo que grandes conglomerados de empresas a nivel mundial ?que gozaban de buena salud? deban ser salvadas por los Estados. Es el caso de Francia con AirFance-KLM con una ayuda de 7000 millones de euros y Alemania con Lufthansa con 9000 millones de euros, o el de España que tiene un paquete de ayuda financiera por 200 mil millones de euros para sanear su economía, por solo nombrar algunas de las más emblemáticas. No obstante, en algunos Estados europeos se plantean otras medidas, tales como: aplazamiento de impuestos, subsidios o diferimiento en el pago de servicios.
La epidemia del coronavirus no solo ha puesto en jaque a la globalización ?mediante la adscripción al paradigma neoliberal que nos dejara altos índices de desocupación en la década del 90`? sino que ha trastocado por completo el orden económico mundial, confinando al libre mercado y retomando la senda de aquellas recetas proteccionistas.
Argentina requiere de una discusión profunda por parte de todos los sectores respecto de cuál es el rol que debe tener el Estado frente a estas situaciones, más allá de la coyuntura (pandemia). La experiencia del pasado nos debe servir como ejemplo para no cometer los errores que tanto le costaron a la Nación, respecto de algunas medidas desacertadas.
No son tiempos de tropezar con la misma piedra, es importante debatir y definir, de una vez por todas, qué país y que futuro queremos. “Quemar el último cartucho” ?tal como refiriera aquel prócer peruano: Francisco Bolognesi Cervantes? podría conducirnos a mayor inestabilidad económica y pobreza.
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