Rumbo a la eterna emergencia 

(Por Pablo Ernesto Mármol, doctor en Derecho) En tiempos de crisis o de emergencia, el Derecho interno del Estado –ya sea bajo el rótulo de “estado de emergencia”, “estado de conmoción interior”, “estado de catástrofe”, “estado de excepción”, “estado de sitio”, “estado de guerra”,  “ley marcial” u otro semejante ‒ suele contemplar la posibilidad de suspender el régimen de garantías constitucionales o bien otorgar derechos excepcionales, a fin de permitir al gobierno disponer de mayores atribuciones para hacer frente a la situación de crisis.

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La emergencia (del latín emergens –entis? emergente) es sinónimo de urgencia, premura, apremio, prisa, y no siempre lo urgente es lo más beneficioso, quizás sea por aquello de que lo urgente y lo conveniente nunca son buenos compañeros; en el sentido de que las medidas que se adopten permitan, precisamente, por la urgencia, lograr el equilibrio de ciertas prestaciones.

Existe consenso generalizado en considerar al estado de emergencia como un tipo o especie del género estado de necesidad. La “emergencia” caracteriza una situación de necesidad excepcional y transitoria, de índole accidental. Legislamos la emergencia y vivimos en emergencia desde hace más tiempo que lo que muchos recordamos.

El Estado Argentino, desde hace años, viene sistemáticamente declarando la emergencia Nacional, para cualquier supuesto. Así, tenemos: emergencia financiera, emergencia crediticia, emergencia productiva, emergencia pública, emergencia económica, emergencia administrativa, emergencia para diversos sectores (automotriz, energética, transporte, habitacional, alimentaria, etcétera), lo que de alguna forma desnaturaliza la doctrina aceptada, en principio, en forma “excepcional”.

Ya en el año 1931, producto del desajuste y la crisis de la economía argentina, el Gobierno Nacional dispuso ciertas restricciones económicas i.e. “como elevar los derechos sobre las importaciones; en julio devaluó la moneda para frenar la demanda de divisas extranjeras; en setiembre estableció el control de las importaciones, dando prioridad a las maquinarias y herramientas; en octubre redujo las tarifas correspondientes a la importación de combustibles y materias primas para la industria; en noviembre decretó un gravamen adicional a las importaciones no absolutamente necesarias; en diciembre sometió todas las operaciones con divisas extranjeras a una condición de control que paralizó la salida de oro de la Caja de Conversión y las divisas existentes, medidas aleatorias de emergencia que tuvieron siempre consecuencias negativas”; similares a las que le tocara vivir a nuestro país en distintas oportunidades, donde nuevamente quedamos sujetos a los vaivenes económicos, producto de desavenencias políticas y la falta de un plan a largo plazo y ajustes del sector público, a lo que se suma una deuda externa, negociada siempre en ámbitos reducidos, y sin la debida participación del Congreso de la Nación (art. 75 inc. 7 de la Constitución Nacional. Corresponde al Congreso de la Nación: “...inc. 7: Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”).

El Estado Nacional desde hace varios decenios viene dictando múltiples normas en materia de emergencia, cuya enumeración excede con creces este trabajo, por lo que la elencación que se realiza es meramente ilustrativa y a título enunciativo:

  • Ley 23.680 de Emergencia Locativa.
  • Ley 23.982 de Consolidación de Deudas del Estado Nacional.
  • Ley 23.696 de Emergencia Administrativa y reforma del Estado.
  • Ley 23.697 de Emergencia Económica que restringe los derechos económicos (Alberto Bianchi denomina “Estado de Sitio Económico”).
  • Ley 24.146 de Emergencia Económica.
  • Ley 25.344 de Emergencia de la situación económico-financiera del Estado Nacional. Juicios contra el Estado Nacional. Consolidación de deudas.
  • Ley 25.413 de Competitividad que crea un impuesto para ser afectado por el Poder Ejecutivo a la preservación del crédito público.
  • Ley 25.414 que acuerda facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo y declara la situación de emergencia económica hasta el 1/03/02.
  • Ley 25.466 de Intangibilidad de los Depósitos Bancarios.
  • Decreto 1570/01 de Restricción a los Depósitos Bancarios.
  • Decreto 348/02 de Emergencia Económico Financiera.
  • Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario.
  • Ley 25.596 Plan de Emergencia para el Abastecimiento del Gasoil.
  • Ley 25.589 y 25.563 de reforma a la Ley de Concursos y Quiebras, declarando la Emergencia Productiva y Crediticia hasta el 10 de diciembre de 2003.
  • Ley 26.204 de Emergencia Pública prorrogada por sus similares 26.339, 26.456, 26.563, 26.729, 26.896.
  • Ley 27.200 de prórroga de la Emergencia Social y Ley 27.345 de prórroga de esta norma, la que tiene por objeto promover y defender los derechos de los trabajadores y trabajadoras que se desempeñan en la economía popular, en todo el territorio nacional, con miras a garantizarles alimentación adecuada, vivienda digna, educación, vestuario, cobertura médica, transporte y esparcimiento, vacaciones y protección previsional.
  • Y, por último, la Ley 27.519 de Emergencia Alimentaria, aún no promulgada.
  • Desde antaño, la doctrina denominada 'derecho de emergencia' gira en torno a cuatro elementos fundamentales: a) situación que exige una rápida respuesta estatal, b) acto necesario para enfrentarla, c) sujeto necesitado –estado– y d) derecho de necesidad que atienda la problemática de la situación descripta.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que lo tipificante de la emergencia es “su modo de ser extraordinario, la gravedad y amplitud de sus efectos, y la necesidad imperiosa de establecer normas adecuadas para resolverla, en función de los intereses afectados, reglas que no son propias del derecho ordinario: acontecimientos extraordinarios, reclaman remedios también extraordinarios” (CSJN, Fallos: 238:76).

En el caso “Peralta”, y teniendo en cuenta los precedentes de “Avico c. De La Pesa” y “Angel Russo c. Delle Done”, siguiendo el criterio sentado por la Corte de los EEUU en “Mun vs. Illinois” y “Noble State Bank vs. Hankell”, el más Alto Tribunal Nacional sostuvo: “...el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar  situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto”.

En mi opinión, la razonabilidad del derecho de emergencia debe entenderse en el sentido que debe guardar proporción y adecuación con los motivos que dieron origen al acto necesario y el fin perseguido. Tal como sostuvo la Corte Suprema en Fallos 200:450, el derecho de emergencia puede instrumentar poderes en forma más enérgica que lo que admiten períodos de sosiego y normalidad pero no poderes inconstitucionales.

El Estado, como se advierte, ha recurrido sistemáticamente a las normas de la emergencia para justificar la normalidad en la excepcionalidad. Quizás sea ello por la constante remisión a la batería legislativa que la emergencia concede, para justificar la adopción de medidas que requieren soluciones apremiantes.

Sin embargo, en determinadas circunstancias ?como la que ocurre con la actual ley de emergencia alimentaria? tales medidas suelen ser el único medio adecuado para preservar la existencia del grupo, la paz social y los intereses superiores de la sociedad; la aplicación de la misma no puede desentenderse del peligro que encierra el mantenimiento de situaciones de incertidumbre para la vigencia del Estado de Derecho y de las libertades fundamentales.

En momentos de perturbación social y económica resulta razonable que el Estado ejerza su poder en forma más enérgica que la admisible en momentos de sosiego y normalidad, a los fines de reparar situaciones que requieren medidas urgentes.

No obstante ello, desde el punto de vista argumentativo, se observa una invocación generalizada de la emergencia, y de la ineficacia de las instituciones estables para combatirla. Las políticas económicas de los gobiernos suelen presentarse como una opción frente al apocalipsis y, en ello, justifican el cambio de rumbo. Lamentablemente, en nuestro país se ha caído con reiteración en esta confusión entre la "emergencia económica" y la "política económica", asimilando ambos conceptos y despojando de juridicidad a la organización social (cfr. NINO, Carlos cit. por LORENZETTI, Ricardo L. Estado de derecho y estado de necesidad. Una reflexión acerca de la Constitución y los derechos individuales. La Ley 2001-C, 1382).

Esta situación motivo ?algún tiempo atrás? un enérgico repudio por parte de notables del Derecho y diversos integrantes de la comunidad educativa [decanos de los diversos claustros docentes de universidades nacionales] (12/07/02), acerca del manejo de la deuda externa nacional y la política económica, emitiendo un documento en el cual declararon: “es imprescindible recuperar el valor supremo que le cabe al Estado de Derecho (…) para ello se torna ineludible y urgente el respeto y cumplimiento irrestricto del espíritu y la letra de nuestra Constitución Nacional y la ley”, manifestándose a favor de la realización de los esfuerzos necesarios en procura de la reconstrucción de un nuevo contrato social que incluya a todos los argentinos y las diversas organizaciones políticas y sociales que lo componen; conceptos estos que recuperan actualidad, atento las circunstancias reinantes.

Frente al actual escenario económico-financiero y social, probablemente, volverán a utilizarse viejas recetas, ya probadas, para un enfermo al que siempre se quiere curar con algún calmante cuando lo que necesita es cirugía mayor y un tratamiento a largo plazo.

La sangría constante y permanente de jóvenes profesionales altamente calificados que ven Ezeiza como la única salida para cumplir sus anhelos y esperanzas de crecimiento profesional y futuro promisorio impulsados por la falta de oportunidades de desarrollo en el área de investigación o por motivos económicos ?similar a lo que sucediera en otras épocas? debe convocar a la reflexión de todos los sectores políticos y sociales para construir,  de una vez por todas, un país con un proyecto económico sustentable y sostenible en el tiempo.  

Creo que esta es la mayor emergencia que tiene la República Argentina, y la deuda más importante con sus ciudadanos.

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